Granskning av den långsiktiga planeringen av markbehov

Sammanfattning

Vi har av Säters kommuns revisorer fått i uppdrag att granska den långsiktiga planeringen av markbehov i kommunen.
Ett strategiskt markinnehav är avgörande för att kunna bedriva en aktiv bostadspolitik. Strategiska markförvärv är en del i hela planeringskedjan i en kommun och utgår från den översiktliga planeringen av mark- och vatten, via detaljplanering och vidare till exploatering och genomförande.
Revisionen anser det angeläget att göra en genomlysning av den långsiktiga planeringen av markbehovet för att kunna bedöma om kommunstyrelsen har säkerställt en tillräcklig styrning, kontroll, uppföljning och strategisk planering av det kommunala markbehovet. Uppdraget ingår i revisionsplanen för 2022.
Syftet med granskningen är att bedöma om det finns en ändamålsenlig och effektiv process för långsiktig planering ur ett kommunövergripande perspektiv.
Vår sammanfattande bedömning utifrån granskningens syfte är att det saknas en tydlig politisk styrning inom strategiskt markförvärv. Det finns en tydlig önskan från politiken om att kommunen ska växa men det saknas en trygg planering för hur det ska gå till. Mål för markförvärv beskrivs i olika styrdokument, det är inte tydligt hur de följs upp.

Vår bedömning är att ansvarsfrågan gällande markköp inte är tydligt angiven eller fördelad i kommunstyrelsens och samhällsbyggnadsnämndens reglemente vilket skapar otydlighet i ärendesortering och beslutsprocessen.

Kommunen saknar en tydlig planeringskedja från översiktlig planering och planeringsstrategi eller motsvarande med kopplingar till markplanering. Det betyder inte att det inte planeras och byggs i kommunen, men det sker inte på ett effektivt sätt. Då det saknas en beslutad strategisk markplanering är det svårt att se kopplingar mellan markförvärv, ekonomisk styrning och planering.

Säterbostäder AB bör involveras i målarbetet då 30 bostäder per år förutsätter tillgänglig, lämplig mark. Målet kan behöva revideras och uppdateras utifrån de uppdaterade behov och målsättningar som framkommer när uppdatering saker i samband med att övriga revideringar genomförs.
Vi bedömer att kommunen inte har en effektiv arbetsprocess för framtagande av långsiktig markplanering med tydliga roller och ansvar. I stället för att ha en proaktiv förhållning till den långsiktiga strategiska planeringen, bygger arbetet till stor del på personliga relationer och är en reaktion på något.
Även om det upplevs som att markfrågor hanteras i dialog med politiken saknas en tydlig struktur för hur frågor lyfts och vilka byggnationer som blir aktuella att genomföra.

Vår bedömning är att den informella hantering som angivits under intervjuerna medför en risk kopplat till personberoende.
Vi bedömer att den ekonomiska styrningen är bristfällig kopplat till det granskade området då vi uppfattar att tjänstepersoner och politik ger olika bilder av hur investeringsprocessen går till. Den ekonomiska processen uppfattas som trög från tjänstepersonshåll kopplat till lämplig takt inom ärendeprocessen för förvärv av mark. Från politiskt håll uppges att investeringar från privata aktörer ska prioriteras.

Sammanfattningsvis konstateras att arbetsprocessen för framtagande av långsiktig markplanering inte är så effektiv och säker som den skulle kunna vara. Det beror främst på att ansvar inte är tydliggjorda i reglementen, styrande dokument inte är aktuella, personbundenhet och otydlig rollfördelning samt avsaknad av tydliga arbetsprocesser.

Utifrån vår bedömning och slutsats rekommenderar vi kommunstyrelsen och samhällsbyggnadsnämnden att:

— Förtydliga ansvarsfrågan gällande markköp i kommunstyrelsens och samhällsbyggnadsnämndens reglemente.
— Arbeta vidare med det framtagna förslaget till ny arbetsordning för markköp.
— Analysera hur satta politiska mål inom markstrategiskt område ska kunna nås.
— Ta fram en långsiktig strategisk markplaneringskedja.
— Ta fram en markstrategi med framåtblick där möjliga förvärv, avyttringar samt strategiska markområden inkluderas.
— Involvera alla delar av kommunkoncernen som berörs av markplaneringen i arbetet.
— Involvera Säterbostäder AB i markstrategiskt arbete baserat på bolagets ansvar för bostadsbyggande kopplat till kommunkoncernens politiska målsättningar.
— Säkerställa att åtgärderna skapar en tydlig planeringskedja från översiktlig planering och planeringsstrategi eller motsvarande med tydliga kopplingar till markplanering.
— Se till att styrande dokument finns tillgängliga på kommunens hemsida.

Bakgrund

Syfte, revisionsfrågor och avgränsning

För kommunen är det också av stor vikt att ha en markplanering för kommande behov avseende t.ex. företagsetableringar och kommunala verksamhetslokaler.
Revisionen anser det angeläget att göra en genomlysning av den långsiktiga planeringen av markbehovet för att kunna bedöma om kommunstyrelsen har säkerställt en tillräcklig styrning, kontroll, uppföljning och strategisk planering av det kommunala markbehovet. Uppdraget ingår i revisionsplanen för 2022.

Syftet med granskningen är att bedöma om det finns en ändamålsenlig och effektiv process för långsiktig planering ur ett kommunövergripande perspektiv.

Vi kommer därför att granska:

om kommunen har tydliga politisk styrning inom strategiskt markförvärv exempelvis kopplat till bostadsförsörjning, företagsetablering, kommunens behov av verksamhetslokaler och tillväxt.
om kommunen har en tydlig planeringskedja från översiktlig planering och planeringsstrategi eller motsvarande med kopplingar till markplanering.
om kommunen har en beslutad strategisk markplanering.
om kommunen har tydliga kopplingar mellan markförvärv, ekonomisk styrning och planering.
om kommunen har en effektiv arbetsprocess för framtagande av långsiktig markplanering med tydliga roller och ansvar.

Granskningen omfattar år 2022 och granskningen omfattar kommunstyrelsen, samhällsbyggnadsnämnden och det kommunala bostadsbolaget Säterbostäder AB.

Revisionskriterier

Vi har bedömt om rutinerna uppfyller

Kommunallagen
PBL i vissa delar
Lag (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar
Lag (2014:899) om riktlinjer för kommunala markanvisningar hänvisar kommuner att ta fram riktlinjer för markanvisning
Reglementen och andra styrande dokument

Metod

Granskningen har genomförts genom dokumentstudier av kommunens styrande dokument som är aktuella för granskningen, se mer utförlig redovisning under kapitel 3.2 Styrande dokument.
Intervjuer har genomförts med kommunstyrelsens ordförande, ordförande samhällsbyggnadsnämnden, samhällsbyggnadschef, biträdande samhällsbyggnadschef, fastighetschef samt vd för Säterbostäder AB.
Samtliga intervjuade har fått möjlighet att faktakontrollera rapporten.

Resultat av granskningen

Organisation

Den politiska organisationen i Säters kommun består av kommunfullmäktige, kommunstyrelsen, barn- och utbildningsnämnden, samhällsbyggnadsnämnden, miljö- & byggnämnden, kulturnämnden och socialnämnden. Organisationen illustreras i organisationsskissen nedan. Utöver nedan organisation finns även ett antal utskott som kommunstyrelsen har utsett; ett arbetsutskott, ett personalutskott och ett fritidsutskott. Arbetsutskottet fungerar också som krisledningsnämnd.

Säters kommun är organiserad i fyra olika sektorer; kommunstyrelsesektorn, sociala sektorn, barn- och utbildningssektorn samt samhällsbyggnadssektorn.

Kommunstyrelsen

Kommunstyrelsen har enligt reglementet ett helhetsansvar för kommunens verksamheter, utveckling och ekonomiska ställning. Det innebär bland annat att leda kommunens verksamhet genom att utöva en samordnad styrning och leda arbetet med att ta fram styrdokument för kommunen. Styrelsen ska vidare följa de frågor som kan inverka på kommunens utveckling och ekonomiska ställning och fortlöpande i samråd med nämnderna följa upp de fastställda målen och återrapportera till fullmäktige. Kopplat till granskningens frågeställning om långsiktig markplanering ska kommunstyrelsen ”leda arbetet med och samordna utformningen av övergripande och strategiska mål, riktlinjer och ramar för styrningen av hela den kommunala verksamheten samt göra framställningar i målfrågor som inte är förbehållna annan nämnd” samt ”förvalta skogsinnehav enligt gällande Skogvårdsplan.”

Samhällsbyggnadsnämnden

Enligt kommunens reglemente är Samhällsbyggnadsnämnden ”kommunens organ för fysisk planering och exploatering, gatu- och park.” Vidare beskrivs att det bland annat åligger nämnden att:

att svara för kommunens fysiska planering av mark och vatten samt exploatering av nya detaljplaneområden
svara för kommunens tomtkö
köpa, sälja, byta, fastighetsreglera eller lösa in fastighet eller fastighetsdel med stöd av plan- och bygglagen (PBL)
svara för förvaltning av kommunens exploateringsmark
att företräda kommunen vid fastighetsbildning, fastighetsbestämning och dylikt.

Säterbostäder AB

Genom det nya ägardirektivet har Säterbostäder ett mål, att allmännyttan i Säter ska öka med i genomsnitt 30 nya lägenheter per år. Det finns inget annat politiskt mål för Säterbostäder kopplat till den långsiktiga planeringen av markbehov i kommunen.
Det finns ett forum där Säterbostäder träffar kommunchef, sektorchefer och politiker. Mötet äger rum en gång i månaden och är mer av karaktären informationsmöte, med dialog mellan de olika mötesdeltagarna.
Samarbetet mellan kommunens tjänstepersoner och de anställda vid Säterbostäder uppges fungera bra och är brett, man jobbar tillsammans i många frågor. Från bolagets sida är det önskvärt att Säterbostäder och kommunen jobbar ännu mer tillsammans vad gäller styrning och planering av markstrategier.

Roller och ansvar

Vid intervjuer anges att det upplevs saknas en tydlig gräns över vilka frågor som hör hemma hos kommunstyrelsen respektive samhällsbyggnadsnämnden kopplat till roller och ansvar i nuvarande organisation. Det upplevs saknas en tydlig gräns över vilka frågor som hör hemma hos kommunstyrelsen respektive samhällsbyggnadsnämnden. Upplevelsen är främst tolkningen av vad som anses vara frågor av strategisk karaktär som gör att det finns frågetecken över var frågor ska hanteras.
Det finns ett uppdrag till förvaltningen att ta fram ett förslag på ändring av reglemente i syfte att förtydliga var vilka frågor hör hemma. Förslaget finns som arbetsmaterial och ska enligt intervjuuppgifter presenteras för politiken efter sommaren.

Sektorchefen har delegation på 5 prisbasbelopp för markköp. Från samhällsbyggnads sida finns en önskan om att markköpen i större utsträckning borde hanteras inom samhällsbyggnadsnämndens ansvarsområde.

I Kommunstyrelsens delegationsordning finns rubriken Kommunstyrelsens uppdrag som handläggs av tjänstemän vid samhällsbyggnadsförvaltningen där ärendet Markfrågor finns med. Enligt delegationsordningen omfattar uppdraget Köp, försäljning, byte och avtal om fastighetsreglering, allt inom av fullmäktige fastställd kostnadsram och andra riktlinjer beträffande belopp och villkor i övrigt.

En ny delegationsordning ska tas fram för kommunstyrelsen, beslut väntas fattas i september 2022.

Vid intervjuer beskrivs att arbetet fungerar eftersom samhällsbyggnadsförvaltningen har ett nära samarbete med både samhällsbyggnadsnämndens ordförande och kommunstyrelses ordförande, men eftersom det inte finns några nedtecknade arbetsprocesser uppstår ändå frågetecken kring ärenden.

Bedömning

Vår bedömning är att ansvarsfrågan gällande markköp inte är tydligt angiven eller fördelad i kommunstyrelsens och samhällsbyggnadsnämndens reglemente. Att markfrågor av arten köpa, sälja, byta, fastighetsreglera eller lösa in fastighet eller fastighetsdel med stöd av plan- och bygglagen ska hanteras av samhällsbyggnadsnämnden är tydligt. Vi kan konstatera att det saknas en definition av skillnaden mellan markinköp och strategiska markinköp. Vidare saknas det i reglementena information om ansvar för markägarskap vilket bör anges för att underlätta sortering av möjliga delegation i vissa ärenden bland annat. Är samhällsbyggnadsnämnden markägare tex så är dess ansvar för marken mer omfattande och därmed bör delegationen till nämnd och förvaltning harmonisera med markägaransvaret.

Vi bedömer att det är viktigt att se över nu gällande reglementen och tydligt ange kommunstyrelsens markstrategiska roll samt definiera vart gränsen för markstrategiska inköp går. Reglementena bör förtydligas avseende vad som gäller för förvärv och avyttringar av mark samt vart markägarskapet är placerat.

Vi anser även det som prioriterat att arbeta vidare med det framtagna förslaget till ny arbetsordning för markköp.

Även om det upplevs som att markfrågor hanteras i dialog med politiken saknas en tydlig struktur för hur frågor lyfts och vilka byggnationer som blir aktuella att genomföra.

Vår bedömning är att den informella hantering som angivits under intervjuerna medför en risk kopplat till personberoende. Om en eller flera personer skulle bytas ut är det inte säkert att arbetet skulle fungera eftersom det finns bristande formella arbetsprocesser.

Styrande dokument

I detta avsnitt presenteras de styrande dokument som kommunen använder sig av för att arbeta med markfrågor.
Gemensamt reglemente och reglementen för styrelsen och nämnder i Säters kommun, antagen av KF 2018-12-13 §47
Reglementet inkluderar samtliga nämnder i Säters kommun. I granskningen granskar vi vilket ansvar kommunstyrelsen och samhällsbyggnadsnämnden har kopplat till långsiktig markplanering.

Bostadsplan för Säters kommun 2018 – 2022, antagen av KF 2018-06-14 §70

Bostadsplan för Säters kommun innehåller Säters vision och strategier för bostadsförsörjningen, som stödjer kommunens övergripande vision om att nå 12 000 invånare år 2030. Planen fungerar som riktlinje för bostadsförsörjningen i enlighet med lagen om kommunernas bostadsförsörjningsansvar.
I bostadsplanen finns ett mål om att kommunens utbud av bostäder ska öka med 200 under mandatperioden. I Säterbostäders ägardirektiv finns ett mål formulerat om att tillskapa 30 nya bostäder per år.

Ägardirektiv till Säterbostäder AB, antagen av KF 2021-06-17 § 82

Direktiv för Säterbostäder AB, framtaget för att säkerställa att väl fungerande samarbete mellan ägare och bolag.

Riktlinjer för markanvisning Säters kommun, antagen av KF 2017-09-21, § 107

Lag (2014:899) om riktlinjer för kommunala markanvisningar hänvisar kommuner att ta fram riktlinjer för markanvisning. Enligt lagen är en kommun som inte genomför några markanvisningar inte skyldig att anta sådana riktlinjer.

Riktlinjer för exploateringsavtal, antagen av KF 2017-04-06, § 60

Syftet med riktlinjer för exploateringsavtal är tydliggöra grundläggande principer för fördelning av kostnader och intäkter för genomförandet av detaljplaner, samt andra förhållanden som är av betydelse för bedömningen av konsekvenserna av att ingå exploateringsavtal. Riktlinjerna är vägledande och gäller för alla nya exploateringsavtal inom Säters kommun och kommer att uppdateras vid behov.

Översiktsplan 2013, antagen av KF, laga kraft 2013-07-09

Varje kommun ska enligt plan- och bygglagen ha en aktuell översiktsplan, som omfattar hela kommunens yta. Översiktsplanen ska ange inriktningen för den långsiktiga utvecklingen av den fysiska miljön. Planen ska ge vägledning för beslut om hur mark- och vattenområden ska användas och hur den byggda miljön ska användas, utvecklas och bevaras. Översiktsplanen ska revideras varje mandatperiod. Säters kommun har en översiktsplan antagen 2013.
Det pågår ett arbete med att revidera översiktsplanen då flera av underdokumenten är mer aktuella än själva översiktsplanen. Även en ny fördjupad översiktsplan är på gång att tas fram.

I översiktsplanen står att ”Säters kommun har, och ska även i fortsättningen ha, en god beredskap för ny bebyggelse. Lediga villatomter ska finnas i alla kommundelar. För att snabbt kunna få fram tomter, och där översiktsplanen inte utgör tillräckligt underlag, behöver planprogram upprättas så att en sammanvägd bedömning kan göras om i vilken utsträckning utpekade utvecklingsområden är lämpliga att bebygga.”
I översiktsplanen står att ”En årlig uppföljning av översiktsplanens mål, riktlinjer och strategier inkl övergripande miljömål för Säters kommun ska ske i samband med bokslut. Genomfört arbete och avvikelser ska sammanställas och redovisas”.

Fördjupad översiktsplan Gustafs (Mora by, Enbacka m.fl.), antagen av KF, laga kraft 2019-03-13

Som komplement till kommunens översiktsplan har KPMG delgetts en fördjupad översiktsplan för Gustafs.

Budget 2022, antagen KF 2021-11-25 § 127

Innehåller bland annat kommunfullmäktiges mål gällande långsiktig markplanering.
I budgeten finns målet En omsorgsfull boendeutveckling som innebär att ”I Säters kommun ska det alltid vara möjligt att bo i miljöer som är hälsofrämjande och som upplevs passa den egna levnadssituationen. I all planering och byggnation är hållbarhet prioriterat. Det innebär att miljöpåverkan minimeras, att det möjliggör att människor kan skapa och upprätthålla goda sociala relationer och ger möjlighet att leva rika liv. Det är tryggt att bo och leva i Säters kommun.”

Målet En stimulerad tillväxt innebär att ”I Säters kommun ska det vara möjligt att etablera, bedriva och utveckla många sorters företagande. Det innebär att vi ska öka vår förmåga att kunna bistå med planlagd mark, bistå med att hitta lokaler och tillsammans med näringslivet arbeta för goda kommunikationer, tillgång till kompetens och företag som ligger i framkant av utvecklingen.”

Målet En omsorgsfull boendeutveckling återfinns i dokumentet Målstyrning – Måluppföljning 2022 Fastighet som på verksamhetsnivå innebär En god mark- och planberedskap. Nedbrutet till aktiviteter på enhetsnivå innebär det framtagande av fyra specificerade detaljplaner samt markstrategi, med slutdatum 221231. En målsättning är att påbörja arbetet med en strategisk markplanering under Q2 2022.
Dokumentet innehåller även andra mål kopplade till långsiktig planering, exempelvis målet Ökat antal bostäder.

Årsredovisning 2021, antagen KF 2022-02-24 § 48

För att följa upp kommunfullmäktiges mål används kommunens årsredovisning där en redovisning av utfallet på föregående år finns redovisad.
I årsredovisning för 2021 står under målet En omsorgsfull boendeutveckling att ”måluppfyllelsen är god med en fortsatt positiv utveckling”. Som exempel anges de byggnationer som är påbörjade eller färdigställda under året. Det nämns att Säter växer till invånarantal och att behovet av lägenheter i olika storlekar är fortsatt stort. För att lösa det arbetar kommunen och dess bostadsbolag med att ta fram nya detaljplaner och översiktsplaner på flera ställen i kommunen, men även externa aktörer är intresserade av att bygga i kommunen.

För målet En stimulerad tillväxt framgår att måluppfyllelsen bedöms som relativt god. Det baseras bland annat på att kommunen har genomfört vissa strategiska markköp, det framgår dock inte vilka det är.

I årsredovisning för 2021 står att ”Målarbetet i kommunen innebär att kommunfullmäktige fastställer vision och strategiska mål för en mandatperiod. Kommunstyrelse och övriga nämnder anpassar de strategiska målen till sin egen verksamhet och målen bryts ner till verksamhetsmål och aktivitetsplaner. Målen följs upp och rapporteras upp till kommunstyrelse och kommunfullmäktige till delårsbokslut och årsbokslut.”

Det saknas djupare analys över hur måluppfyllelse nås. För vissa mål konstateras att mål delvis nås, men då analys av mål i princip saknas är det svårt att se kopplingen mellan markförvärv, ekonomiska styrning och planering.

Verksamhetsplan 2022 Samhällsbyggnadssektorn, antagen av Samhällsbyggnadssektorn 2021-12-15

Styrande dokument för samhällsbyggnadssektorn där sektorchef är dokumentägare och dokumentansvarig, revideras årligen. I dokumentet framgår att samhällsbyggnadssektorns huvudsakliga uppdrag är att utveckla det hållbara samhället, där ”sektorn har det samlade ansvaret för att planera, bygga och förvalta samhället med hänsyn till den enskilda medborgarnas och omvärldens behov”.

Aktuell planlista, beslutad av KS 2018-11-27 §49
Förteckning över kommande planer.
Målstyrning – Måluppfölning 2022 Fastighet, rapportperiod 2022-12-31
Dokument där nämndens och verksamhetens mål har brutits ner till aktiviteter för enheten.

Nämndplan 2020 – 2024, antagen av Samhällsbyggnadsnämnden 2019-04-10 § 41

Samhällsbyggnadsnämndens plan som årligen ska revideras. Versionen som KPMG har fått är döpt till 2020–2024 men på framsidan står det att den avser 2020 (antagen 2019-04-10). I planen framgår att ” Samhällsbyggnadsnämnden fastställer i sin nämndplan mål inom nämndens ansvarsområde. Förvaltningschefen fastställer mål för varje verksamhetsområde som i sin tur kopplar till kommunens övergripande strategiska mål via nämndens mål. På så sätt ska samhällsbyggnadsnämnden inom sitt eget och andra nämnders ansvarsområden bidra till att förverkliga hela kommunens vision.”

Bilaga Projektmodeller Samhällsbyggnadssektorn, antagen av Samhällsbyggnadssektorn 2021-12-25

Styrdokument där samhällsbyggnadschef är dokumentägare och dokumentansvarig.

Modellen beskriver fasen före projektet, själva projektet och efter projektet.

Beroende på vad projektet behandlar finns tre olika modeller:
• Tekniska projekt – används främst för olika typer av anläggnings-, installations och byggnadsprojekt
• Standardprojekt – “traditionella” projekt, som är av engångskaraktär, till exempel
utredningar, förstudier, genomförandeprojekt
• Projekt light – “projekt” som är mindre/enklare och kan genomföras utan lika
mycket struktur och formalia som behövs för mer omfattande och/eller komplexa projekt.

Bilaga internkontroll 2021, beslutad av Samhällsbyggnadsnämnden 2022-02-02 §12

Förteckning över internkontroll för processer inom ledning, personal, verksamhet och ekonomi. I dokumentet Bilaga internkontroll 2021 framgår att delegationsordningen/reglementet som är kopplat till markköp behöver förtydligas. Det är med anledning av det resultatet som ordförande har gett förvaltningen i uppdrag att ta fram ett förslag till ny arbetsordning som kan infogas i det kommungemensamma reglementet, som nämns under kapitel 3.1.3, 3.1.4 och 3.2.

Utkast arbetsordning markköp, daterat 2022-05-19

Icke beslutat underlag med förslag på hur arbetsordning gällande markköp kan se ut framledes.

Uppdragsbeskrivning fastighetsenheten 2022

Beskrivning av vem som gör vad inom områdena fastighetsförvaltning, lokalförvaltning och markförvaltning.

Delegationsordning Kommunstyrelsen, reviderad 2020-01-28, § 7

Bestämmelser om delegation av kommunstyrelsens beslutanderätt.

Delegationsordning Samhällsbyggnadsnämnden, uppdaterad 2022-04-13 §42

Bestämmelser om delegation av Samhällsbyggnadsnämndens beslutanderätt.

Bedömning

Något styrande dokument i form av en beslutad strategisk markplanering finns inte. De styrande dokumenten för bostadsförsörjning och företagsetableringar där kommunens mål återfinns är bostadsplanen, budget, Målstyrning – Måluppföljning 2022 Fastighet, verksamhetsplan för samhällsbyggnadssektorn och översiktsplan, men även i det kommunala bostadsbolagets ägardirektiv.

Mål för markförvärv beskrivs i olika styrdokument, men det är inte tydligt hur de följs upp.

Det är en brist att översiktsplanen är från 2013. Översiktsplanen ska revideras varje mandatperiod. När styrdokument inte uppdateras kontinuerligt är det svårt att avgöra om målen fortfarande är aktuella.

Dokumenten som ligger på hemsidan är inte alltid tillgängliga, exempelvis budget för 2022 och årsredovisning för 2021 går bara att hitta som bilagor till kommunfullmäktiges nämndutskick, inte bland övriga budgetar och årsredovisningar.

Även dokument som är skickade till KPMG är svåra att härleda, exempelvis Bilaga internkontroll 2021 (det framgår inte till vilket dokument det är en bilaga). Det är av största vikt att säkerställa att alla har tillgång till samma version av dokument så man inte jobbar mot olika mål. Det står att dokument ska revideras årligen men en del dokument har namn som antyder att de gäller flera år, exempelvis Nämndplan 2020 – 2024.

De befintliga styrdokumenten upplevs internt inte som otydliga men förvaltningen har i uppdrag att revidera dem då flera av dem inte är uppdaterade på flera år. För utomstående och nyanställda kan det upplevas som otydligt när samma dokument heter olika eller inte är daterade. När styrdokument är beslutade är det viktigt att de kommuniceras till berörda och finns tillgängliga på kommunens hemsida.

Hittills har man använt bostadsplanen för att arbeta strategiskt. Olika besked ges om bostadsplanen, om den senaste versionen är från 2016 eller 2018. Olika besked ges också om det pågår ett arbete med att revidera bostadsplanen. Det samma gäller andra styrande dokument, så som markstrategi. Samtidigt som det uttrycks att en markstrategi ska tas fram signaleras att det inte är nödvändigt att ta fram en långsiktig strategi för markplanering.

Avsaknaden av en beslutad strategisk markplanering bidrar till att det är svårt att nå de av kommunfullmäktige satta målen, på ett effektivt och hållbart sätt.
En översiktsplan kan fungera som just en övergripande strategi, där markstrategi kan utgöra ett kapitel, eller utgå ifrån. Vid framtagande av markstrategier är en beprövad metod, att gå igenom hela markbeståndet och investera dels i områden som man bedömer behöver en etableringsskjuts för att få i gång en strategisk markutveckling, dels områden som bedöms öka i värde över tid och som är strategiskt viktiga att äga.
Det är viktigt att avsätta medel i budget och ha den politiska viljan med hela vägen.

Vid utarbetande av markstrategier är det viktigt att inkludera markförvaltningssidan, för att inte glömma förvaltningen av marken när man ser till helhetsbilden av markutvecklingen.

I framtagandet av detaljplaner kan det generellt finnas ett glapp där man inte har riktigt klart för sig hur översiktsplanens visioner ska bli genomförbara. Då är en markstrategi som innehåller marknadsmässiga bedömningar värdefull.

Vår sammanvägda bedömning är att det helt saknas en struktur för hantering av dokument av styrande karaktär. Både att ta fram dokument, att hålla dem aktuella samt att ha dem tillgängliga.

Planeringsprocess i praktiken

Sammantaget uttrycks det som positivt att frågan om strategiska markinköp lyfts, då det är en angelägen fråga. Även om de politiska styrdokumenten anger en viss riktning för kommunens markplanering upplevs den politiska styrningen inte alltid som tydlig.

Det uppges att kommunens markreserv räcker i ca 5 – 10 år till. Det gör att målet att Säterbostäder ska bygga 30 nya bostäder per år kommer att nås under ytterligare en period, men när den befintliga marken är slut finns det ingen mer att tillgå. När det gäller mark för industrifastigheter saknas det helt en markreserv.
Vid intervjuerna anges att det är enklare att hitta mark i vissa områden än andra, i Gustafs är det till exempel en stor utmaning då marken till stor del består av jordbruksmark, något som ofta inte medger bostadsbyggande. En stor del av marken i Gustafs tillhör inlandningen till Dala Airport och kan inte bebyggas på grund av för höga bullervärden.

En strategi som uppges för att möta bristen på mark är att förtäta, men även det är en metod som inte alltid fungerar, beroende på att tillgången inte alltid matchar efterfrågan.

Enligt uppgifter som lämnas upplevs det jämfört med tidigare som planeringskedjan nu är tydligare, med samhällsbyggnads verksamhetsplan som beskriver de tre ”benen” – investeringsgrupp, driftgrupp och planerings- och exploateringsgrupp. Grupperna har kommit olika långt, ett område där man själv upplever sig ha kommit i gång är planerings – och exploateringsgruppen, som arbetar med tidiga skeden.
Säter är en kommun som växer, upplevelsen är att expansionstakten ökar inom flera områden. Det bekräftas av statistik från SCB som återfinns i kommunens budget för 2022.

Det uppges att det har gått åt mycket tid till projekten med Trafikverket, som i sig är mycket positiva för Säters utveckling, men som innebär att annat strategiskt arbete får stå tillbaka. Det gäller både framtagande av detaljplaner och styrande dokument, så som översiktsplanen. Mycket tid har lagts på infrastruktur, varför planering av bostäder och industrifastigheter har fått mindre fokus. Det finns områden med mark men där saknas ofta en detaljplan som medger bostadsbyggande.
Uppfattningen som lämnas vid intervjuer är att tjänstepersoner har svårt att hinna med att ta fram nya detaljplaner. Det lyfts fram att när ett område detaljplaneläggs så borde ytterligare ett område detaljplaneläggas parallellt för planberedskapens och effektivitetens skull. Som det är idag uppstår ett tidsmässigt glapp mellan detaljplanerna, och tempot stannar av eftersom man inte kan anvisa fler tomter.

I intervjuerna är det tydligt att det finns en önskan om att politiken sätter ett mål om att fler detaljplaner ska tas fram och vinna laga kraft. Vid vår granskning uttrycks det som att det finns en känsla av att man reagerar i stället för att man agerar.

Det beskrivs som en utmaning för kommunen att köpa mark, men tack vare kommunens goda relationer med näringslivet förs en regelbunden dialog med intressenter som vill sälja mark, då markägarna själva erbjuder mark. Det uttrycks som viktigt med nätverkande för att få ta del av erbjudanden.

Uppgifter lämnas om att kommunen har försökt att köpa in mer mark för att få större sammanhängande markområden och i vissa fall har lyckats. En utmaning är att utveckla dialogen med Länsstyrelsen, som inte alltid är inne på samma linje som kommunen vad gäller markförvärv. Vår granskning visar att uppfattningen är det finns mycket privat mark, och att kommunen äger mycket skog. Företagsetableringar är svårare att tillgodose, det går till exempel inte att erbjuda företag skyltläge längs med riksväg 70.

I våra intervjuer är det tydligt att det finns en politisk vilja att kommunen ska utvecklas, och genom samrådsgruppen blir det tydligt vad politiken vill. I samrådsgruppen träffas alla nämndsordföranden och kommunens högre chefer för att diskutera och informeras om byggnationer, markfrågor etc. som är på gång. Mötena är beslutade av kommunstyrelsen, men sker med en informell struktur, då det inte förs protokoll.

Enligt protokollsutdrag (KS2016/0224 § 103) har kommunstyrelsen beslutat att inrätta samrådsgrupper knutna till respektive process. Bakgrunden till det beskrivs som att en styrgrupp sedan 2015 har arbetat med framtagandet av en bostadsplan och en lokalplan. Styrgruppen har bestått av kommunstyrelsens presidium, kommunchefen,
ordförande i samhällsbyggnadsnämnden och samhällsbyggnadsförvaltningens förvaltningschef. Styrgruppsarbetet har varit mycket positivt för processen och ökat kvaliteten i arbetet, varför styrgrupper föreslås bildas inom andra områden för att säkerställa kvaliteten i pågående processer.

Investeringsbudgeten för markinköp ligger på kommunstyrelsen, något som förvaltningen upplever som hindrande då det tar lång tid, eftersom markaffärer ofta sker med en annan intensitet än beredningsprocessen av ett nämndärende. Eftersom det inte finns en långsiktig markplanering finns det en osäkerhet i om avsatta medel i budgeten täcker det faktiska behovet. Enligt uppgift är det ett uttalat politiskt mål att investeringar från externa aktörer ska prioriteras.

Enligt uppgift visar de framtagna underhållsplanerna för kommunens fastighetsbestånd på en stor underhållsskuld då många års eftersatt underhåll nu måste hanteras.

Bedömning

I de befintliga underlag som finns för planering saknas djupare analyser av kommunens demografi och hur den påverkar framtida behov kopplat till bostadsförsörjning. Det är viktigt att underlag som påverkar kommunens expansion är tillförlitliga och genomarbetade. Det möjliggör för en mer långsiktig planering av markförsörjningsbehovet.

För Säters kommun finns ett uttryckt behov av att se över nuvarande översiktsplan. Utvecklingsarbetet med markstrategi och planberedskap bör synkroniseras med det övergripande strategiska arbetet kring översiktsplaneringen. Det finns ingen tydlig planeringskedja från översiktlig planering och planeringsstrategi eller motsvarande med kopplingar till markplanering. Det saknas också en tydlig koppling mellan markförvärv, ekonomisk styrning och planering.

Den ekonomiska styrningen är bristfällig kopplat till det granskade området då vi uppfattar att tjänstepersoner och politik ger helt olika bilder av hur investeringsprocessen går till. Den ekonomiska processen uppfattas som trög från tjänstepersonshåll kopplat till lämplig takt inom ärendeprocessen för förvärv av mark. Från politiskt håll uppges att investeringar från privata aktörer ska prioriteras.

Det markstrategiska arbetet är i behov av utveckling på flera håll och kopplat till flera processer. De politiska målen inom området ska vara styrande och genomsyra hela det markstrategiska arbetet. Vi bedömer det som viktigt att ta fram en markstrategi med framåtblick där möjliga förvärv, avyttringar samt strategiska markområden inkluderas.
Säterbostäder AB bör involveras i målarbetet då 30 bostäder per år förutsätter tillgänglig, lämplig mark. Målet kan behöva revideras och uppdateras utifrån de uppdaterade behov och målsättningar som framkommer när uppdatering saker i samband med att övriga revideringar genomförs.

Utifrån sitt ansvar för bostadsbyggande bör Säterbostäder AB involveras i framtagande av markstrategin som vi förordar.

Olika marktyper bör analyseras och områden som jordbruksmark, skogsmark med mera bör ingå. Markstrategin bör kopplas till det demografiska utvecklingsbehovet och harmonisera med planeringsdokument som bostadsplan och översiktsplan.

Detaljplanearbetet som utgår från översikts- och fördjupad översiktsplanering bör involveras i markstrategin och planberedskapen kan ses över kopplat till markbehovet framåt. Även underhållsplaneringen kan inkorporeras då den kan bli aktuell i frågor så som tex behov av nybyggnation på grund av eftersatt underhåll.

Vår sammanvägda bedömning är att det saknas en planeringskedja som tar hänsyn till alla de viktiga delar som är nödvändiga för en effektiv markförsörjning.

Slutsats och rekommendationer

Vår sammanfattande bedömning utifrån granskningens syfte är att det saknas en tydlig politisk styrning inom strategiskt markförvärv. Det finns en tydlig önskan från politiken om att kommunen ska växa men det saknas en trygg planering för hur det ska gå till. Mål för markförvärv beskrivs i olika styrdokument, det är inte tydligt hur de följs upp.

Vi bedömer att kommunen inte har en effektiv arbetsprocess för framtagande av långsiktig markplanering med tydliga roller och ansvar. I stället för att ha en proaktiv förhållning till den långsiktiga strategiska planeringen, bygger arbetet till stor del på personliga relationer och är en reaktion på något.

Även om det upplevs som att markfrågor hanteras i dialog med politiken saknas en tydlig struktur för hur frågor lyfts och vilka byggnationer som blir aktuella att genomföra.

Från politiskt håll uppges att investeringar från privata aktörer ska prioriteras.

Utifrån vår bedömning och slutsats rekommenderar vi kommunstyrelsen och samhällsbyggnadsnämnden att:

Förtydliga ansvarsfrågan gällande markköp i kommunstyrelsens och samhällsbyggnadsnämndens reglemente.
Arbeta vidare med det framtagna förslaget till ny arbetsordning för markköp.
Analysera hur satta politiska mål inom markstrategiskt område ska kunna nås.
Ta fram en långsiktig strategisk markplaneringskedja.
Ta fram en markstrategi med framåtblick där möjliga förvärv, avyttringar samt strategiska markområden inkluderas.
Involvera alla delar av kommunkoncernen som berörs av markplaneringen i arbetet.
Involvera Säterbostäder AB i markstrategiskt arbete baserat på bolagets ansvar för bostadsbyggande kopplat till kommunkoncernens politiska målsättningar.
Säkerställa att åtgärderna skapar en tydlig planeringskedja från översiktlig planering och planeringsstrategi eller motsvarande med tydliga kopplingar till markplanering.
Se till att styrande dokument finns tillgängliga på kommunens hemsida.KPMG AB

Publicerad: 6 december 2022 Uppdaterad: 4 oktober 2024

Granskning av den långsiktiga planeringen av markbehov

Sammanfattning

Bakgrund

Resultat av granskningen

Slutsats och rekommendationer

Kontakta oss

Öppettider

Mejla oss

Ring oss

Besök oss